- Главная
- Разделы журнала
- Исторические факты
- Исторические события марта: Как в России появился Правительствующий Сенат
Исторические события марта: Как в России появился Правительствующий Сенат
- 5.03.2026
- 5.03.2026
Как в России появился Правительствующий Сенат
Удивительно, но Правительствующий Сенат был создан государем Петром I из-за постоянных отлучек, которые часто мешали ему заниматься текущими делами управления. В 1711 году, непосредственно перед Прутским походом, Пётр учредил «для всегдашних наших в сих войнах отлучек» Сенат в качестве временного учреждения. Но при этом всем лицам и учреждениям «под жестоким наказанием или и смертию» велено беспрекословно выполнять сенатские указы, поскольку он был учреждён «вместо его царского величества собственной персоны» в отсутствие государя. В указе Петра говорилось, что «мы определили управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине». В то же время Сенат нёс ответственность перед царем, который обещал жестокое наказание за неправедные дела.
Вообще-то в государстве уже давно действовала боярская дума – высший совет при главе государства (князе, великом князе, царе), совещательный и законосовещательный орган, состоявший из представителей феодальной аристократии. Без думы не обходился ни один российский государь. И хотя самостоятельной роли боярская дума не играла[1], являясь эквивалентом не собрания аристократии, а государственного совета, она всегда действовала вместе с царём, составляя совместно с государем единую верховную власть, отсюда и название царская дума и «сиденье с бояры» (заседания царской думы).
В начале XVII века её состав достиг двух сотен человек, из-за чего снизилась скорость принятия насущных решений и эффективность совместного обсуждения важных государственных вопросов. Проблему решил царь Александр Михайлович «Тишайший», выделив из числа «думских голов» Ближнюю думу – самых разумных и близких царю бояр, числом от 6 до 12 человек. Постепенно эта «малая» дума стала решать все задачи, превратив старую боярскую думу в чисто номинальный орган власти. Ближняя боярская дума занималась такими государственными делами, как объявление войны и заключение мира, организация сбора налогов и принятие новых законов, рассмотрение важных жалоб и участие в крупных судебных процессах, формирование международной политики.
Заседание боярской думы проводилось под председательством царя, а в случае его отсутствия все решения доводились до государя позже и не могли быть приняты без его одобрения. Каждое из решений начиналось с формулировок: «Государь приказал и бояре приговорили…» или «По государевому указу бояре приговорили…» Если царь отправлялся в поход вместе с думскими боярами, несколько членов высшего совета оставались «для ведания Москвы». Если обсуждаемые решения касались важнейших аспектов жизни всего государства, как, например, вступление в войну или увеличение податей, царь вместе с боярской думой привлекали к обсуждению Земский собор. И дума, и собор действовали одновременно, но заседания бояр проводились намного чаще.
Пётр I резонно посчитал, что боярская дума не справляется со своими задачами и является пережитком прошлого. А поскольку перед его глазами был пример эффективной работы Ближней думы[2], то в созданный им Сенат царь сам назначал людей, проявивших себя на государевой службе личными выдающимися делами, при этом знатность рода и заслуги предков для члена Сената не имели определяющего значения[3].
Первыми сенаторами были назначены девять человек: граф Иван Мусин-Пушкин, боярин Тихон Стрешнев, князь Пётр Голицын, князь Михаил Долгоруков, Григорий Племянников, князь Григорий Волконский, генерал-кригсцальмейстер Михаил Самарин, генерал-квартирмейстер Василий Апухтин и Назарий Мельницкий. Обер-секретарём был назначен Анисим Щукин.
С момента создания местом постоянного пребывания Правительствующего Сената была Москва. В новую столицу России – Петербург Сенат переехал в 1714 году, но в Москве осталась часть сенатской канцелярии – «канцелярия сенатского правления».
Сенат с самого начала своей деятельности обладал неудовлетворительными подчинёнными органами: масса «старых и новых, московских и петербургских, приказов, канцелярий, контор, комиссий с перепутанными ведомствами и неопределёнными отношениями, иногда со случайным происхождением, а в областях – 8 губернаторов, не слушавшихся подчас и самого царя, не только что Сената. При Сенате состояли доставшиеся ему от министерской консилии, Расправная палата, как его судное отделение, и счётная Ближняя канцелярия. В число главнейших обязанностей Сенату поставлено было «денег возможно сбирать» и рассмотреть государственные расходы, чтобы отменить ненужные, а между тем денежные счета ему ниоткуда не присылались, и он за целый ряд лет не мог составить ведомости, сколько было во всем государстве в приходе, в расходе, в остатке и в доимке».
Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом 5 марта 1711 года Сенату предписано было выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, «тако ж в сборе казны и прочаго». В обязанности обер-фискала при Сенате и фискалов[4] в провинциях входил негласный надзор за деятельностью учреждений.
В 1717 году был издан царский указ «О штате Коллегий и о времени открытия оных», положивший начало реформе центральных органов управления. Вместо утратившей своё значение системы приказов были созданы двенадцать коллегий, каждая из которых отвечала за определённую сферу управления[5].
«С образованием коллегий были уточнены структура Сената, его права и обязанности. Изменился состав Сената. Первоначально все президенты коллегий являлись членами Сената. Но уже в 1722 году Пётр I признал, что такой состав Сената лишал возможности контролировать работу коллегий и противоречил бюрократическому принципу подчинённости низших учреждений высшему. В том же году при Сенате была учреждена высшая в стране должность генерал-прокурора, а в коллегиях – прокуроров. Обязанность прокуратуры состояла в осуществлении гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. В отличие от фискалов, не вмешивавшихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности тут же должны были его устранить. Пётр I назвал генерал-прокурора «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Первым генерал-прокурором Сената был Павел Ягужинский, человек весьма деятельный и властный, умевший придать своей должности высокий престиж. Все центральные учреждения и Сенат находились в Петербурге, в Москве они имели конторы[6]».
(История России с древнейших времён до 1861 года. Н. Павленко, И. Андреев, В. Кобрин, В. Фёдоров. 3-е изд., М., 2004).
В феврале 1722 года были определены полномочия рекетмейстера (генерал-рекетмейстера), который стал надзирать за делопроизводством в коллегиях и за ходом правосудия, принимал жалобы-челобитные на волокиту, противозаконные решения коллегий и канцелярий. Учреждение этой должности преследовало две основные цели: освободить императора от разбирательства лично ему подаваемых челобитных и повести решительное наступление на волокиту, противозаконные действия коллегий и канцелярий. Правда, учреждение этой должности не решило поставленных задач, поскольку рекетмейстер имел только бюрократические способы борьбы с бюрократией: получив жалобу, он должен был разбираться не в существе принятого решения, а в своевременности прохождения жалоб по инстанциям, и принятия этими инстанциями решений. Поэтому рекетмейстер не мог решить проблему потока жалоб, как справедливых, так и сутяжнических.
После смерти Петра I значение Сената уменьшилось, а его функции стали меняться. Сначала его власть ограничил Верховный тайный совет, а затем Кабинет министров. Сенат вместо Правительствующего стал называть Высоким. Императрица Елизавета Петровна, которая в своей политике старалась следовать курсу отца, в 1741 году издала Указ «О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел», но это не восстановило реальное значение Сената в делах внутреннего управления России. После учреждения в 1802 году министерств Сенат сохранил только функции высшего судебного органа и органа надзора. В таком виде, практически без изменений, Сенат просуществовал до 5 декабря 1917 года, когда декретом Совнаркома «О суде» было постановлено «упразднить доныне существующие общие судебные установления»: окружные суды, судебные палаты и Сенат со всеми департаментами[7].
[1] При малолетнем Иване Грозном с 1538 по 1547 годы боярская дума фактически управляла Российским государством.
[2] В 1699 году была организована Ближняя канцелярия – учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве. Ближняя канцелярия вскоре стала местом заседаний Боярской думы, переименованной в Консилию министров.
[3] Главным отличием сенаторов от бояр было в том, что боярин – это чин, а сенатор – должность. Лицо, которое выбывало из Сената, утрачивало звание сенатора.
[4] Фискалы на местах не получали жалованья. В их обязанности входило доносить Сенату и царю обо всех злоупотреблениях, проступках и любых неблаговидных деяниях должностных лиц, как то: казнокрадство, взяточничество, нарушение законопорядка и т. д. Если донос подтверждался, фискал получал половину имущества осуждённого, если нет – никакого наказания не нёс.
[5] Коллегия иностранных дел ведала внешней политикой; Военная коллегия управляла сухопутными войсками; Адмиралтейств-коллегия отвечала за флот и морские дела; Камер-коллегия занималась государственными доходами; Штатс-контор-коллегия контролировала государственные расходы; Ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль; Берг-коллегия управляла горной промышленностью; Мануфактур-коллегия курировала лёгкую промышленность; Коммерц-коллегия ведала торговлей; Юстиц-коллегия отвечала за судопроизводство; Вотчинная коллегия регулировала земельные владения дворян.
[6] Сенатскую, ревизионную и раскольничью.
[7] Как высшая судебная инстанция Сенат был восстановлен при власти Александра Колчака в Сибири. В 1919 году деятельность правительствующего Сената восстановили и на контролируемом белыми Юге России: соответствующее соглашение заключили атаман Всевеликого Войска Донского Африкан Богаевский и главнокомандующий Вооружёнными силами Юга России Антон Деникин.